L’Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta, nel corso degli ultimi anni, con una serie di interventi normativi e di Determinazioni finalizzati a rendere operativa la disciplina in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle Pubbliche Amministrazioni, nonché delle società e degli enti di diritto privato controllati e degli enti pubblici economici.
In particolare a partire dalla legge n. 190/2012 si è strutturata una complessa regolamentazione che fa riferimento ad un concetto di corruzione molto ampio, in cui rilevano non solo l’intera gamma dei reati contro la P.A. disciplinata dal Codice Penale, ma anche le situazioni di “cattiva amministrazione” nelle quali vanno “compresi tutti i casi di deviazione significativa dei comportamenti e delle decisioni, dalla cura imparziale dell’interesse pubblico – cioè le situazioni nelle quali interessi privati condizionino impropriamente l’azione delle amministrazioni o degli enti – sia che tale condizionamento abbia avuto successo, sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo” (cfr. Determinazione n. 8/15 ANAC).
Proprio in esecuzione di tali atti normativi il Consorzio per lo Sviluppo Industriale Isernia – Venafro ha correttamente adottato gli atti consequenziali.
Nello specifico ha predisposto un Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione ai sensi e per gli effetti della legge 190/12, integrato (per espressa previsione dello stesso Consorzio) dalle norme contenute nel Codice Etico dallo stesso adottato in data 18/12/2015 ed entrato in vigore il giorno successivo.
In tale Codice, all’art. 15 intitolato “Conflitto di interessi” si è previsto l’obbligo di evitare qualunque situazione di conflitto di interesse tra attività economiche personali e mansioni ricoperte nel Consorzio, idonee ad intaccare l’indipendenza nel giudizio di scelta ed amministrazione dello stesso.
A tal fine è stato espressamente previsto che si pone come una chiara ipotesi di incompatibilità la circostanza di “svolgere una funzione di vertice ed avere interessi economici con fornitori, clienti o concorrenti (…) e curare i rapporti con fornitori e con clienti e svolgere attività lavorativa presso gli stessi”.
Orbene, il Commissario del citato ente pubblico economico è la sig.ra Stefania Passarelli (come da nomina e successiva riconferma ad opera del Presidente, dott. Paolo Di Laura Frattura), la quale è dipendente di uno dei clienti del Consorzio.
Considerata la oggettiva possibilità di scelta tra numerosi candidati non gravati da detta situazione di conflitto di interessi ed alla luce, quindi, della volontà di garantire la maggiore tutela possibile della trasparenza amministrativa (facilmente ottenibile attraverso la nomina di diverso soggetto, visto che – pur non mettendosi in discussione i requisiti della sig.ra Passarelli – non credo essi siano non riscontrabili in altri candidati alla carica) avevo sollevato la questione di incompatibilità all’intero Esecutivo Regionale.
Ciò nonostante, in data 14/3/2016 con Deliberazione n. 96, il Presidente della Regione ha designato nuovamente all’incarico di Commissario Straordinario del Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Isernia – Venafro la sig. Stefania Passarelli, basando la legittimità di tale nomina sulle autodichiarazioni di insussistenza di condizioni di inconferibilità ed incompatibilità, nonché di assenza di conflitto di interessi rese dalla stessa.
La sig. Stefania Passarelli ritiene dunque di non essere in alcun modo toccata da questioni di incompatibilità, pur non dando tuttavia alcuna spiegazione in merito a quanto espressamente previsto da un atto normativo da lei stessa sottoscritto ed adottato. Perché non si applica il Codice Etico? Qual è allora la valenza di un atto che integra le disposizioni del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione se lo stesso viene palesemente ignorato nella sua applicazione dagli stessi soggetti che lo hanno predisposto?
In realtà la sig.ra Passarelli tace completamente sulla esistenza di tale Codice e sulle incompatibilità in esso previste e richiama a sostegno della propria candidabilità a Commissario lo Statuto del Consorzio.
Tale atto, definito dallo stesso Consorzio quale “Atto amministrativo Generale” prevede infatti l’ineleggibilità alla carica di Presidente del Consorzio dei soli “amministratori e soci di imprese operanti nell’ambito del comprensorio industriale”. Non essendo ella amministratrice (ma solo dipendente) di un cliente del Consorzio, ne ha fatto derivare la piena legittimità della sua nomina.
In sostanza è stato molto più utile, per la sig.ra Passarelli, omettere qualunque giustificazione in merito al mancato rispetto del Codice Etico e fare rumoroso riferimento al solo, citato Statuto.
Purtroppo, però, lampanti ragioni giuridiche compromettono la strada seguita dal Commissario Straordinario e dunque la sua autodichiarata posizione di carenza di conflitto di interessi.
Infatti, come precisato, lo Statuto del Consorzio è espressamente qualificato in termini di atto amministrativo generale.
Il Codice Etico, invece, è – anch’esso per espressa qualificazione fatta dall’ente – diretta integrazione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione che è, a sua volta, atto di natura legislativa essendo previsto dalla legge n. 190/12 ss.
Ne deriva, ovviamente, sulla base di elementari logiche di gerarchia delle fonti, così come disciplinate dal legislatore ordinario e costituzionale, che non può che avere prevalenza la disposizione contenuta in un atto di natura legislativa piuttosto che meramente amministrativa.
Ma vi è di più. Ed infatti, anche a voler esaltare la natura dello Statuto del Consorzio ed a volerlo (impropriamente) considerare al pari di una legge regionale, esso non potrebbe che soccombere di fronte alla legislazione nazionale anticorruzione, per chiare ragioni di potestà legislativa esclusiva statale ai sensi dell’art. 117 della Costituzione.
Infatti le legge n. 190/12 ed i successivi interventi normativi (D.Lgs. n. 33/13) hanno avuto l’obiettivo di assicurare una più efficace attività di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nelle Pubbliche Amministrazioni. In altre parole i principi e le norme sulla trasparenza dell’Amministrazione, consentendo un controllo diffuso, costituiscono strumento prezioso per rinforzare il circuito della legalità, esprimendo, sotto molteplici profili, un quid pluris rispetto al principio di pubblicità.
Da questo decisivo punto di vista è inequivoco l’intento del legislatore di introdurre una disciplina centralizzata ed uniforme per tutte le Amministrazioni Pubbliche, sulla base del riconoscimento di inderogabili istanze unitarie volte ad assicurare che tutti i cittadini fruiscano, in condizioni di omogeneità sull’intero territorio nazionale, di un determinato livello di trasparenza delle amministrazioni pubbliche, funzionale a prevenire e limitare fenomeni di corruzione.
Basti pensare all’art. 1, comma 59, della legge 190/12, che qualifica tutte le disposizioni di prevenzione della corruzione di cui ai commi precedenti della disciplina in parola come norme di “diretta attuazione” del principio costituzionale di imparzialità delle Pubbliche Amministrazioni (art. 97 Cost.); o ancora agli artt. 1, comma 15, della legge 190/12 e 1, comma 3, del D.Lgs. 33/13, secondo i quali i contenuti della disciplina statale in materia di trasparenza integrano l’individuazione del “livello essenziale delle prestazioni erogate dalle Pubbliche Amministrazioni ai fini di trasparenza, prevenzione, contrasto alla corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’art. 117, comma 2, lett. M) della Costituzione”.
Pertanto la disciplina sulla trasparenza amministrativa e l’anticorruzione sono ascrivibili a titolo di competenza esclusiva dello Stato, con ciò precludendo il ricorso a fonti secondarie degli enti territoriali ed a fortiori delle autonomie funzionali come pure a interventi del legislatore regionale e all’esercizio di potere regolamentare delle amministrazioni competenti.
Tutto ciò è tra l’altro confermato dalla stessa Autorità Nazionale Anticorruzione che, nella Delibera n. 10/15, ha espressamente ricondotto a titolo di competenza esclusiva statale la disciplina sugli obblighi di trasparenza a cui sono assoggettate tutte le amministrazioni pubbliche nonché il relativo regime sanzionatorio.
Da tutto quanto sinora premesso, derivano in maniera pressoché indiscutibile le seguenti considerazioni:
– Lo Statuto del Consorzio – sia a volerlo qualificare (come espressamente fatto dall’ente stesso) atto amministrativo generale che a volerlo innalzare ad atto legislativo regionale – in applicazione dell’art. 117 Cost. e dei principi in punto di gerarchia delle fonti non può in alcun modo derogare ai principi contenuti dalla normativa nazionale in punto di anticorruzione;
– Qualora esso si ponga in contrasto con una disposizione che sia immediata e diretta applicazione della citata normativa statale, qual è senza dubbio il Codice Etico, non potrà che essere disapplicato posta l’obbligatorietà di applicazione della fonte gerarchicamente superiore o di quella di competenza esclusiva statale per materia a seconda della natura – amministrativa o legislativa – che si intenda assegnare allo Statuto del Consorzio;
– Appare quindi del tutto giuridicamente infondata la autodichiarazione di compatibilità posta in essere dalla sig.ra Stefania Passarelli sulla base delle disposizioni contenute nello Statuto del Consorzio;
– Tali condizioni devono essere valutate in applicazione della normativa statale anticorruzione così come correttamente applicata dal Consorzio anche attraverso l’adozione del Codice Etico quale atto integrativo delle disposizioni del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
Appare inoltre necessario sottolineare la responsabilità politica ed amministrativa, oltre che giuridica, della Regione in merito alla nomina (e riconferma) della sig. Passarelli quale Commissario Straordinario del Consorzio per lo sviluppo industriale Isernia – Venafro.
Ed infatti nella Determinazione n. 8/15 l’Autorità Nazionale Anticorruzione, nell’estendere l’applicazione della normativa anticorruzione anche alle società ed agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle Pubbliche Amministrazioni e degli enti pubblici economici, ha espressamente previsto che la promozione della suddetta normativa “spetta in primo luogo alle amministrazioni pubbliche che vigilano, partecipano e controllano gli enti di diritto privato e gli enti pubblici economici”.
Per tutte le ragioni su esposte, in esecuzione del mio ruolo politico che mi impone la massima attenzione possibile nella salvaguardia della legalità in senso stretto nonché della trasparenza, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, ho ritenuto di segnalare formalmente in data odierna all’Autorità Nazionale Anticorruzione l’incompatibilità della sig.ra Stefania Passarelli a Commissario Straordinario del Consorzio per lo sviluppo industriale Isernia – Venafro.
Massimiliano Scarabeo
